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中国的民族区域自治制度

2020-09-25 17:45     来源:国家民委
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     民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度,指在国家统一领导下,各少数民族聚居地方实行区域自治,设立自治机关,行使宪法和法律授予的自治权。据此建立的民族自治地方是中华人民共和国范围内的一个行政区域,是中华人民共和国不可分离的组成部分。设立的自治机关是国家的一级地方政权机关。

    一、民族区域自治的法律依据

   19499月,在新中国成立前夕召开的中国人民政治协商会议上,根据中国共产党的建议,各民族、各党派代表共同协商决定,建立统一的多民族的中华人民共和国,并通过了在当时具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》。这个纲领专章阐述了新中国的民族政策,并明确把民族区域自治确定为一项基本国策。19528月,中央人民政府颁发《民族区域自治实施纲要》。19549月召开的第一届全国人民代表大会,把民族区域自治制度载入了《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)之中。此后中国历次《宪法》修改,都载明坚持实行这一制度。1984531日,在总结实施民族区域自治经验的基础上,第六届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》),并决定自同年101日起正式实施。2001年,根据社会主义市场经济条件下进一步加快民族自治地方经济社会事业发展的需要,在充分尊重和体现民族自治地方各族人民意愿的基础上,全国人大常委会对《民族区域自治法》进行了修改,并明确规定:民族区域自治制度“是国家的一项基本政治制度”。2005511日,国务院第89次常务会议通过《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》(以下简称《实施<民族区域自治法>若干规定》),就《民族区域自治法》关于各级人民政府帮助民族自治地方加快经济和社会发展的原则作出了具体规定。

    二、民族自治地方的建立

   根据《宪法》和《民族区域自治法》的规定,按照少数民族聚居区人口的多少、区域面积的大小,民族自治地方分为自治区、自治州、自治县三级。

   民族自治地方的名称,除特殊情况外,按照地方名称、民族名称、行政地位的顺序组成,如广西壮族自治区,“广西”是地方名称,“壮族”是民族名称,“自治区”是行政地位。

   少数民族聚居的地方,根据当地民族关系、经济发展等条件,并参酌历史情况,可以建立以一个少数民族聚居区为基础的自治地方,如西藏自治区、四川凉山彝族自治州、浙江景宁畲族自治县等;也可以建立以几个少数民族聚居区为基础的自治地方,如青海海西蒙古族藏族自治州、甘肃积石山保安族东乡族撒拉族自治县等。

   一个民族自治地方内其他少数民族聚居的区域,建立相应的自治地方或者民族乡,如在新疆维吾尔自治区内建有伊犁哈萨克自治州、焉耆回族自治县等。民族自治地方依据本地方的实际情况,可以包括一部分汉族或者其他民族的居民区和城镇。

   一个民族有多处大小不同的聚居区,可以建立多个不同行政地位的自治地方,如回族在全国建立有宁夏回族自治区、甘肃临夏回族自治州、河北孟村回族自治县等多个不同行政地位的民族自治地方。

   民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成,由上级国家机关会同有关地方的国家机关和有关民族的代表充分协商拟定,按照法律规定的程序报请批准。自治区的建置由全国人民代表大会批准。自治区的区域划分以及自治州、自治县的建置和区域划分由国务院批准。民族自治地方一经建立,未经法定程序,不得撤销或者合并;民族自治地方的区域界线一经确定,未经法定程序,不得变动。确实需要撤销、合并或者变动的,由上级国家机关的有关部门和民族自治地方的自治机关充分协商拟定,按照法定程序报请批准。

   中华人民共和国成立之前的1947年,在中国共产党领导下,已经解放的蒙古族地区就建立了我国第一个省级少数民族自治地方——内蒙古自治区。中华人民共和国成立后,我国政府开始在少数民族聚居的地方全面推行民族区域自治。195510月,新疆维吾尔自治区成立;19583月,广西壮族自治区成立;195810月,宁夏回族自治区成立;19659月,西藏自治区成立。截至目前,共建立了155个民族自治地方,其中包括5个自治区、30个自治州、120个自治县(旗)。在55个少数民族中,有44个建立了自治地方,实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的71%,民族自治地方的面积占全国国土总面积的64%左右。

   鉴于中国的一些少数民族聚居地域较小、人口较少并且分散,不宜建立自治地方,《宪法》规定通过设立民族乡的办法,使这些少数民族也能行使当家作主、管理本民族内部事务的权利。1993年,我国颁布《民族乡行政工作条例》,以保障民族乡制度的实施。截至目前,在相当于乡的少数民族聚居的地方共建立了1100多个民族乡。11个因人口较少且聚居区域较小而没有实行区域自治的少数民族中,有10个建有民族乡。

    三、民族自治地方自治机关的组成

   民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。民族自治地方的人民代表大会中,除实行区域自治的民族的代表外,其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。民族自治地方人民政府的其他组成人员,应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。自治机关所属工作部门的干部中,应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。

  四、民族自治地方自治权的主要内容

   民族自治地方的自治机关行使《宪法》第三章第五节规定的地方国家机关的职权,同时依照《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律的规定行使自治权,根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权。

   ()自主管理本民族、本地区的内部事务。民族自治地方各族人民行使宪法和法律赋予的选举权和被选举权,通过选出人民代表大会代表,组成自治机关,行使管理本民族、本地区内部事务的民主权利。中国155个民族自治地方的人民代表大会常务委员会中都有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任,自治区主席、自治州州长、自治县县长全部由实行区域自治的少数民族公民担任。民族自治地方的自治机关所属工作部门的干部中,应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。为切实保障自治机关充分行使管理本民族、本地区内部事务的政治权利,上级国家机关和民族自治地方的自治机关采取各种措施,大量培养少数民族各级干部和各种科学技术、经营管理等专业人才。

   ()享有制定自治条例和单行条例的权力。《民族区域自治法》规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例”。《中华人民共和国立法法》规定:“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定”,“自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的,在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。”《民族区域自治法》还规定:“上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如有不适合民族自治地方实际情况的,自治机关可以报经该上级国家机关批准,变通执行或者停止执行”。截至2010年底,民族自治地方共制定现行有效的自治条例139件,单行条例777件;根据本地的实际,对法律和行政法规的规定作出变通和补充有75件。

   ()使用和发展本民族语言文字。新中国成立后,国家帮助10多个少数民族改进和创制了文字。目前,有22个少数民族使用28种本民族文字。民族自治地方的自治机关在执行公务的时候,依照自治条例的规定,使用当地通用的一种或者几种语言文字;同时使用几种通用的语言文字执行职务的,可以以实行区域自治的民族语言文字为主。内蒙古、新疆、西藏等民族自治地方,都制定和实施了使用和发展本民族语言文字的有关规定或实施细则。

   ()尊重和保障少数民族宗教信仰自由。中国少数民族群众大多有宗教信仰,有的民族多数群众信仰某种宗教,如藏族群众信仰藏传佛教,回、维吾尔等民族信仰伊斯兰教。民族自治地方的自治机关根据宪法和法律的规定,尊重和保护少数民族的宗教信仰自由,保障少数民族公民一切合法的正常宗教活动。

   ()保持或者改革本民族风俗习惯。民族自治地方的自治机关保障各少数民族都有按照传统风俗习惯生活、进行社会活动的权利和自由。包括尊重少数民族保持或改革本民族的生活习惯,尊重和照顾少数民族的节庆习俗,保障少数民族特殊食品的经营,扶持和保证少数民族特需用品的生产和供应以及尊重少数民族的婚姻、丧葬习俗等。同时,提倡少数民族在衣食住行、婚丧嫁娶各方面奉行科学、文明、健康的新习俗。

   ()自主安排、管理、发展经济建设事业。民族自治地方的自治机关根据法律规定和本地方经济发展的特点,合理调整生产关系和经济结构;在国家计划的指导下,根据本地方的财力、物力和其他具体条件,自主地安排地方基本建设项目;自主地管理隶属于本地方的企事业。民族自治地方依照国家规定,可以开展对外经济贸易活动,经国务院批准,可以开辟对外贸易口岸;民族自治地方在对外经济贸易活动中,享受国家的优惠政策。根据国家的国民经济和社会发展的总体规划,各民族自治地方结合实际,都制定了经济社会发展的规划、目标和措施。

   民族自治地方的自治机关保护和改善生活环境、生态环境,防治污染和其他公害。根据法律规定,确定本地方内草场和森林的所有权和使用权。依法管理和保护本地方的自然资源;根据法律规定和国家的统一规划,对可以由本地方开发的自然资源,优先合理开发利用。

   民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入,都由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。民族自治地方的财政预算支出,按照国家规定,设机动资金,预备费在预算中所占比例高于一般地区。民族自治地方的自治机关在执行财政预算的过程中,自行安排使用收入的超收和支出的节余资金。同时,民族自治地方的自治机关在执行国家税法的时候,除应由国家统一审批的减免税收项目以外,对属于地方财政收入某些需要从税收上加以照顾和鼓励的,可以实行减税或者免税。

   ()自主发展教育、科技、文化等社会事业。民族自治地方的自治机关根据国家的教育方针,依照法律的规定,决定本地方的教育规划,各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法。在少数民族牧区和经济困难、居住分散的少数民族山区,设立以寄宿为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学,保障就读学生完成义务教育阶段的学业。招收少数民族学生为主的学校(班级)和其他教育机构,有条件的应当采用少数民族文字的课本,并用少数民族语言讲课;根据不同情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课程,推广全国通用的普通话和规范汉字。

   民族自治地方的自治机关自主地发展具有民族形式和民族特点的文学、艺术、新闻、出版、广播、电影、电视等民族文化事业。组织、支持有关单位和部门收集、整理、翻译和出版民族历史文化书籍,保护民族地区的名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产,继承和发展优秀的民族传统文化。

   民族自治地方的自治机关自主地决定本地方的科学技术发展规划,普及科学技术知识。自主地决定本地方的医疗卫生事业的发展规划,发展现代医药和民族传统医药。自主地发展体育事业,开展民族传统体育活动。

     五、国家对民族自治地方的支持和帮助

   《宪法》规定:“国家尽一切努力,促进全国各民族的共同繁荣。”《民族区域自治法》和《实施<民族区域自治法>若干规定》进一步把上级国家机关支持、帮助民族自治地方加快发展,明确规定为一项法律义务。例如:国家制定优惠政策,引导和鼓励国内外资金投向民族自治地方,在重大基础设施投资项目中适当增加投资比重和政策性银行贷款比重,在民族自治地方安排基础设施建设,需要民族自治地方配套资金的,根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾。


   国家设立各项专用资金,扶助民族自治地方发展经济文化建设事业。上级国家机关根据国家的民族贸易政策和民族自治地方的需要,对民族自治地方的商业、供销和医药企业,从投资、金融、税收等方面给予扶持。

   上级国家机关应当组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援,帮助和促进民族自治地方经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育事业的发展。

   国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候,应当照顾民族自治地方的利益,作出有利于民族自治地方经济建设的安排,照顾当地少数民族的生产和生活。国家采取措施,对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护作出贡献的,国家给予一定的利益补偿。

   上级国家机关隶属的在民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时,优先招收当地少数民族人员。

   国家加大对民族自治地方的教育投入,并采取特殊措施,帮助民族自治地方加速普及九年义务教育和发展其他教育事业,提高各民族人民的科学文化水平。

    六、民族区域自治制度的优越性

   在国家统一领导下实行民族区域自治,体现了国家尊重和保障少数民族自主管理本民族内部事务的权利,体现了民族平等、民族团结、各民族共同繁荣的原则。实践证明,这一制度符合我国国情和各族人民的根本利益,具有巨大的优越性:

   实行民族区域自治,有利于把国家的集中统一和民族的自主平等结合起来。民族区域自治保障了少数民族在政治上的平等地位和平等权利,满足了各少数民族积极参与国家政治生活的愿望。同时,通过自治机关,国家能与少数民族声息相通、血肉相连,能在保障民族的自主平等的基础上,实现国家的统一。

   实行民族区域自治,有利于把党和国家总的方针政策与少数民族和民族地区的具体实际结合起来。中国的民族区域自治,是在宪法体制内和国家统一领导下的自治,各民族自治地方都是中国不可分割的一部分,各民族自治地方的自治机关都是中央政府领导下的一级地方政权,都必须服从党和国家的总的方针政策。同时,上级国家机关在制定各项政策时,必须充分考虑各民族地区的具体情况和实际需要,以有利于民族自治地方的发展。

   实行民族区域自治,有利于把国家的发展与少数民族的发展结合起来。民族区域自治,既是保障少数民族政治权利的良好体制,也是各民族实行经济合作和文化合作的良好体制。统一的多民族国家可以大力帮助少数民族发展经济文化,组织各民族相互支持,而自治地方可以通过调动和发挥少数民族和民族地区的积极性,共同推进各民族的繁荣发展。

   经过60多年的实践,民族区域自治制度已经成为中国特色社会主义的组成部分,是社会主义政治文明在民族问题上的体现。这一制度,巩固发展了平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系,体现了中华民族多元一体的基本格局,保证了中华民族大家庭的根本利益。2005年,胡锦涛总书记在中央民族工作会议上明确指出:“民族区域自治,作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑,作为我国的一项基本政治制度不容动摇,作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱”。

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